Home Правоведение Лекция 6. Административное право
Лекция 6. Административное право PDF Печать E-mail
Автор: Александр Леонтьев   
15.03.2012 13:28

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО РФ

  1. Административное право как отрасль. Предмет и метод административного права. Административно-правовые отношения и их субъекты.
  2. Государственная служба. Законность в государственном управлении и способы ее обеспечения.
  3. Административное принуждение. Производство по делам об административных правонарушениях.



1. Административное право как отрасль. Предмет и метод административного права. Административно-правовые отношения и их субъекты.

Административное право – одна из самых больших и сложных отраслей правовой системы России. В общей форме административное право называют также управленческим, поскольку оно регулирует отношения, возникающие в сфере государственного управления при функционировании органов исполнительной власти.

Рассмотрим соотношение выделенных понятий.

Как известно, любое управление предполагает отношения подчинения одного лица другому, т.е. власть. Исполнительная власть представляет собой разновидность государственной власти и, согласно Конституции РФ, осуществляется Правительством РФ. Основной закон закрепляет также единство системы исполнительной власти в РФ в пределах ведения РФ и ее полномочий по предметам совместного ведения с субъектами РФ.

Обладая всеми признаками публичной власти, исполнительная власть имеет ряд особенностей:
Является производной и зависимой от высшей власти, источником которой в демократическом государстве выступает народ;
Обладает организующим и распорядительным характером;
Характеризуется принудительностью, возможностью самостоятельно осуществлять меры принуждения;
Субъектом административной власти выступает единая многоуровневая государственная администрация.

Природа исполнительной власти состоит в возможности оказывать воздействие на человека, подчинять его своей воли. Вместе с тем, понятие исполнительной власти не тождественно понятию государственное управление – последнее является формой реализации власти. Таким образом, исполнительная власть является политико-правовой категорией, а государственное управление – организационно-правовой. Государственное управление – это форма осуществления исполнительной власти, в рамках которого эта власть реализуется.

Предметом регулирования административного права являются общественные отношения в сфере государственного управления, т.е. в сфере организации и функционирования системы исполнительной власти в государстве. Эти отношения составляют область государственного управления, в рамках которой органы исполнительной власти реализуют свои функции. Важно, что к административному праву относятся те управленческие отношения, которые имеют государственное содержание, в том числе, внутренние в органах исполнительной власти, в аппаратах законодательных и судебных органов, и не относятся отношения, связанные с внутренним управлением в негосударственных организациях. В этом смысле общественные отношения, составляющие предмет административного права, можно классифицировать на внутренние (внутриорганизационные), возникающие внутри государственного аппарата, и внешние (взаимоотношения административной власти с предприятиями, учреждениями, организациями любых организационно-правовых норм, с гражданами). Последние являются главной составляющей предмета административного права, что обусловлено изменением общественных отношений и роли государства в них. Отсюда основной задачей административного права является правовое обеспечение конституционных прав и обязанностей граждан.

Предмет административного права РФ определяется как отношения, возникающие в процессе государственного управления, а также отношения, возникающие при применении любыми уполномоченными правом субъектами мер административно-правового принуждения, иных мер административного воздействия, рассмотрения во внесудебном порядке жалоб граждан.

Особенности предмета определяют особенности метода административного права. Закрепляя юридическое неравенство субъектов, административное право устанавливает подчинение одной стороны другой, которое может быть линейным (прямая подчиненность) и функциональным (опосредованная).

Основным в административном праве является метод императивного регулирования, предполагающий субординацию между субъектами правоотношения. Его характерными чертами являются исполнительская дисциплина, властный приказ, подчиненность одних субъектов другим, обязательность решений и распоряжений вышестоящих звеньев аппарата нижестоящим.

Такой метод включает определенные способы правового воздействия. К числу основных относятся обязывание (предписание совершить действие) и запрет (обязанность воздержаться от деяния), а к дополнительным – применение мер убеждения и принуждения. Их вторичность проявляется в том, что они используются для обеспечения соблюдения установленных запретов.

Другой особенностью метода административного права является наделение субъектов управления правом принятия решений. Другие участники отношений имеют право обжаловать такие решения в суд или вышестоящий орган управления.

Система административного права делится на общую и особенную части. Общая включает в себя общие для государственной администрации регулятивные и охранительные нормы. Она определяет общие институты административного права (предмет и метод административного права, административно-правовые отношения, субъекты данной отрасли, вопросы административной ответственности и административно-процессуальное право).

Особенная часть состоит из специальных регулятивных и охранительных норм права, которые действуют в отдельных сферах функционирования административной власти (экономики, социально-культурной сфере, административно-политической).

Таким образом, административное право является фундаментальной, профилирующей частью правовой системы. Оно как бы стоит во главе семьи отраслей, многие нормы которых также закрепляют властные отношений, и в которых широко используется административно-правовой метод регулирования.

В сфере деятельности исполнительной власти возникают административно-правовые отношения, которые определяются как отношения урегулированные нормами административного права. Обладая всеми признаками правоотношений, они имеют некоторые особенности:
Все административно-правовые отношения возникают, изменяются или прекращаются только на основе административно-правовых норм.
Одной из сторон отношений выступает субъект административной власти;
Возникают по инициативе одной из сторон и поэтому носят волевой характер, но при этом административное правоотношение носит двусторонний характер: правам одного субъекта соответствуют обязанности другого, и наоборот.
Такие отношения отличаются строгой регламентацией нормами административного права поведения сторон, их взаимных прав и обязанностей.
Ответственность за нарушение административно-правовых норм возникает перед государством;
Предусматривается способ разрешения споров между сторонами не только в судебном, но в административном порядке.

Административное правоотношение имеет свой состав, элементами которого являются субъекты, объекты и содержание.

Объектом административно-правовых отношений всегда будут общественные отношения, возникающие в сфере государственного управления.

Субъекты представлены гражданами РФ, лицами без гражданства, иностранными гражданами, юридическими лицами, органами государственной власти, государством в целом.

Административно-правовой статус индивидуального субъекта – это правовое положение личности в ее отношениях с субъектами исполнительной власти, урегулированное нормами государственного и административного права. Составными частями его являются административная правосубъектность и реальные права и обязанности субъекта, приобретенные в соответствии с нормами административного права. Правосубъектность включает административную правоспособность (обладание правами и несение обязанностей) и дееспособность (способность лица своими действиями осуществлять эти права и обязанности).

Административная правоспособность регулируется нормами административного права и заключается в обладании субъектом правами и обязанностями в отношениях с исполнительной властью. Она возникает с момента рождения гражданина РФ (с момента регистрации – юридического лица, с момента пересечения границы – иностранца) и может зависеть от возраста, состояния здоровья, образования и др. факторов.

Административная дееспособность возникает позднее. Момент ее возникновения законом не определен, но, в соответствии с Конституцией РФ, гражданин самостоятельно осуществляет в полном объеме свои права и обязанности с 18 лет, а с 16 лет наступает административная деликтоспособность (способность нести административную ответственность).

Права граждан, закрепленные нормами административного права, можно поделить на две группы: конституционно-административные, т.е. конкретизирующие, развивающие конституционные права, и чисто административные, регулируемые только нормами административного права. С точки зрения механизма реализации можно выделить права абсолютные (безусловные) (права, которыми субъекты пользуются по своему усмотрению, например, право участвовать в управлении государством непосредственно или через своих представителей, право на свободу, личную неприкосновенность, передвижение, возмещение вреда, причиненного незаконными действиями государственных органов и должностных лиц) и относительные (права, для реализации которых, кроме волеизъявления граждан, требуется еще и фактическая возможность, например, право на поступление в высшее учебное заведение, вождение транспортного средства).

Большинство обязанностей в сфере административного права носит абсолютный характер, но есть и относительные, к числу которых относится, например, прохождение военной службы по призыву, т.к. здесь устанавливается возрастной предел, предъявляются требования к здоровью, отсутствие отсрочки или освобождения от призыва. Самостоятельную группу будут представлять обязанности, возникающие из неправомерных действий (обязанности выполнять требования представителей власти, претерпевать меры принуждения, исполнять взыскания).

В административном праве предусматривается система способов и специальных мер, призванных обеспечить реализацию и защиту прав и свобод личности, которая получила название юридических гарантий.

К административно-правовым гарантиям относятся механизмы деятельности главы государства – Президента РФ. Функцию гарантии прав и свобод личности он реализует путем издания нормативных актов, затрагивающих права личности и участвуя в законотворческом процессе. При Президенте РФ создается Комиссия по правам человека. Она рассматривает направленные обращения граждан, лиц без гражданства, иностранных граждан, организаций, содержащих информацию о фактах нарушений прав и свобод. По результатам рассмотрения обращений или расследований Комиссия принимает рекомендации и заключения, которые направляются соответствующему органу государственной власти.

Кроме того, меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан осуществляет Правительство РФ, на которое возложена обязанность проведения единой социальной политики.

Важным институтом защиты прав и свобод человека в сфере деятельности исполнительной власти в РФ является институт Уполномоченного по правам человека. Он учреждается в соответствии с Конституцией РФ. Уполномоченный рассматривает жалобы граждан, находящихся на территории РФ иностранных граждан и лиц без гражданства, на действия и решения органов власти, если ранее заявитель обжаловал их в судебном или административном порядке, но не согласен с принятыми решениями. По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, а также лично или через своего представителя участвовать в процессе; обратиться с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица; обратиться в суд или прокуратуру.

Важной формой защиты прав и свобод личности является судебная защита. Конституция устанавливает, что судебная власть осуществляется в РФ посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. ФЗ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. установил право граждан на обращение в суд в случае неправомерных действий или решений органов власти и предоставил гражданину право самостоятельно решать вопрос о направлении жалобы в суд либо в вышестоящий в порядке подчиненности орган. Порядок оспаривания в суде решения определяется главой 25 ГПК РФ.

Иностранные граждане и лица без гражданства (апатриды), по общему правилу, пользуются теми же правами и должны выполнять те же обязанности, что и граждане РФ. Но существуют отличия в их правосубъектности. Общие особенности правосубъектности лиц, не являющихся гражданами РФ, и находящихся на ее территории, сводятся к следующим:
Проживают на территории РФ на основании специальных документов (загранпаспорт, вид на жительство),
Для них могут быть установлены ограничения в передвижении и выборе места жительства;
Они не могут быть государственными служащими;
Не допускаются к деятельности, связанной с государственной тайной;
На них не распространяется воинская обязанность;
Их деликтоспособность может быть реализована в иных формах (административное выдворение);
Не могут быть членами политических общественных объединений;
Могут быть признаны беженцами, получить право на политическое убежище, прибрести гражданство РФ.

Важной особенностью адмистративно-правового статуса лица, не имеющего российского гражданства и временно находящегося на территории РФ, является обязанность выехать из страны по истечении определенного им срока пребывания. При этом срок пребывания может быть сокращен, если отпали основания для дальнейшего пребывания гражданина в РФ или он нарушает законодательство о правовом положении иностранных граждан и апатридов.

Несмотря на постоянное расширение объема административной правосубъектности индивидуальных субъектов, Конституция РФ предусматривает возможность ее ограничения в ст. 55 «в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обороны страны и безопасности государства». Федеральное законодательство предусматривает следующие группы обстоятельств, при которых административно-правовой статус индивидуального субъекта может быть ограничен:
Чрезвычайные обстоятельства;
Несовместимость выполняемой субъектом работы с его общественно полезной деятельностью (совместная государственная служба родственников при наличии подчиненности);
Обеспечение государственной безопасности;
Совершение субъектом неправомерных действий.

Органы исполнительной власти как субъекты административного права обладают рядом общих признаков:
Учреждаются государством;
Являются организованными коллективами;
Являются автономными частями государственного аппарата;
Осуществляют государственные функции;
Действуют одновременно от имени государства и от своего имени;
Обладают собственной компетенцией;
Несут ответственность перед государством за свою деятельность;
Их положение, структура и деятельность регламентированы правом.

Таким образом, государственный орган – это коллектив граждан, образующий самостоятельную часть государственного аппарата, наделенную собственной компетенцией, выполняющую публичные функции, структура и деятельность которой регламентированы правом.

В зависимости от уровня государственной власти можно различать федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации.

Высшим федеральным органом исполнительной власти является Правительство РФ. Оно обладает общей компетенцией, т.е. обеспечивает и руководит большинством отраслей и сфер управления. Правительство состоит из Председателя, его заместителей и федеральных министров. Председатель Правительства РФ назначается Президентом с согласия Государственной Думы. В случае трехкратного отклонения Государственной Думой представленных кандидатур Президент РФ имеет право самостоятельно назначить Председателя Правительства, распустить Государственную Думу и назначить новые выборы. Не позднее недели после назначения Председатель представляет Президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти и предлагает кандидатуры на должности заместителей Председателя и федеральных министров.

Направления работы Правительства РФ определены в статье 114 Конституции РФ:
Разработка и представление в Государственную Думу проекта федерального бюджета, его исполнение, а также отчет об исполнении бюджета;
Обеспечение проведения в РФ единой финансовой, кредитной и денежной политики;
Обеспечение единой политики в области культуры, образования, науки, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;
Управление государственной собственностью;
Обеспечение обороны страны, государственной безопасности, реализация внешней политики;
Охрана законности, прав и свобод граждан, борьба с преступностью;
Осуществление иных полномочий, возложенных Конституцией, федеральными законами, указами Президента РФ.

Система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ.


2. Государственная служба. Законность в государственном управлении и способы ее обеспечения.


Все лица, занимающие должности в органах государственной власти РФ и ее субъектов, относятся к категории «государственные служащие». Их статус определяется ФЗ «Об основах государственной службы РФ», который под государственной службой понимает профессиональную деятельность по обеспечению полномочий государственных органов граждан РФ, занимающих в них государственные должности.

Понятие государственной должности определяется как «должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов РФ, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей».

Государственные должности подразделяются на следующие категории:
Категория «А» - должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями и уставами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов (Президент РФ, Председатель Правительства РФ, председатели палат ФС РФ, руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, депутаты, министры, судьи и др.) или политико-судебные должности;
Категория «Б» - должности, учреждаемые для обеспечения полномочий лиц, замещающих должности категории «А» или патронатные должности ;
Категория «В» - должности, учреждаемые государственными органами для обеспечения и исполнения их полномочий или административные.

Будучи разновидностью службы вообще, и, обладая всеми ее признаками, государственная служба имеет ряд специфических признаков:
Государственной службой считается деятельность лиц, отнесенных к категориям Б и В, а также служащих строевых подразделений. Закон не считает государственной службой деятельность Президента, министров, губернаторов, судей, т.е. лиц, отнесенных к категории «А», т.к. их должности устанавливаются Конституцией РФ. Служащие строевых частей образуют особую категорию государственных служащих, хотя в законе о них не говорится.
Содержанием государственной службы является обеспечение исполнения полномочий государственных органов, оборона страны, охрана правопорядка;
Государственная служба содержится за счет бюджетного финансирования.

Закон определяет следующие принципы государственной службы:
Принцип законности. Он означает признание верховенства Конституции, федеральных законов над иными правовыми актами, обязательность решений вышестоящих органов и должностных лиц, приоритет прав и свобод человека и гражданина.
Принцип демократизма. Проявляется в содержании службы (приоритет публичных интересов перед личными, прав и свобод граждан), формах ее осуществления (общедоступность государственной службы, гласность в осуществлении службы, разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную).
Принцип профессионализма. Заключается в компетенции работников (образование, система повышения квалификации), регулярном выполнении своих функций и системе гарантий этого выполнения, политической нейтральности и лояльности государственного служащего, ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей.

Федеральная государственная служба по правовому положению служащих подразделяется на гражданскую и милитаризованную. О последней закон ничего не говорит, поэтому фактически в законе определяется статус и обязанности государственных гражданских служащих. В зависимости от вида государственной власти государственные служащие делятся на работающих в представительных, судебных органах, органах исполнительной власти, строевых частях, иных органах.

Обязанности государственных служащих можно поделить на общеслужебные, профессиональные, должностные и ограничения. Общеслужебные связаны с выполнением служебного долга:

- обеспечивать поддержку конституционного строя и соблюдение Конституции РФ;

- добросовестно исполнять должностные обязанности;

- обеспечивать соблюдение и защиту прав и интересов граждан;

- исполнять приказы, распоряжения, указания вышестоящих в порядке подчиненности, за исключением незаконных;

- рассматривать обращения граждан и организаций в пределах своих должностных обязанностей;

- поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения своих должностных обязанностей;

- хранить государственную и иную охраняемую законом тайну;

- бережно относится к государственной собственности и природным ресурсам.

Профессиональные могут быть возложены правовыми актами, регулирующими отдельные виды государственной службы. Они являются специфичными, характерны только для определенных видов государственных служащих.

Ограничения – тоже обязанности, т.к. являются запретами совершать определенную деятельность, осуществляются путем бездействия. С одной стороны, они ограничивают конституционные права граждан-служащих, но с другой, необходимы для четкой работы государственного аппарата. Государственный служащий не вправе:

- заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме научной, педагогической, творческой;

- заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;

- состоять членом управления коммерческой организации;

- быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он состоит на государственной службе;

- использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового, информационного обеспечения, другое государственное имущество, служебную информацию;

- получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего;

- получать от физических и юридических лиц вознаграждения, связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию;

- выезжать в служебные командировки за границу за счет физических и юридических лиц;

- быть депутатом законодательных органов РФ, ее субъектов, органов местного самоуправления;

- принимать без разрешения Президента РФ награды, почетные и специальные звания иностранных государств, международных и иностранных организаций;

- принимать участие в забастовках;

- использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных объединений для пропаганды отношения к ним. В государственных органах не могут образовываться структуры политических партий, религиозных, общественных объединений, за исключением профессиональных союзов.

Особым видом ограничений является обязанность служащего передавать в доверительное управление под гарантии государства на время прохождения государственной службы находящиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций, а также ежегодно представлять в органы государственной службы сведения о полученных доходах и имуществе, принадлежащем им на праве собственности.

Права государственного служащего можно поделить на служебные и личные. К общеслужебным относятся полномочия, которые имеет каждый государственный служащий:

- ознакомление с документами, определяющими его права и обязанности по занимаемой должности;

- получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей;

- посещение в установленном порядке для исполнения должностных обязанностей предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности;

- принятие решений и участие в их подготовке в соответствии с должностными обязанностями;

- внесение предложений по совершенствованию государственной службы в любые инстанции.

Специфика выполняемой деятельности влечет наделение государственных служащих профессиональными правами. Личные права призваны косвенно обеспечивать эффективную деятельность служащего: участие в конкурсе на замещение вакантной должности, продвижение по службе, увеличение денежного содержания с учетом результатов и стажа работы, переподготовку и повышение квалификации.

Ст. 15 Конституции РФ закрепляет принцип законности как основу государственного управления, согласно которому органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица обязаны соблюдать Конституцию и законы.

К принципам законности относятся: верховенство закона (закон играет главенствующую роль), реальность законности (достижение фактического исполнения норм закона в управленческой деятельности), единство законности (однообразное понимание и применение закона на всей территории его действия), недопустимость противопоставления законности и целесообразности (нельзя корректировать закон произвольно).

В административном праве выделяются следующие способы обеспечения законности – государственный контроль, надзор и обжалование действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц.

Государственный контроль состоит в том, что уполномоченные государственные органы, используя определенные приемы и способы, проверяют деятельность подконтрольных им органов, принимают меры к устранению правонарушений. Контроль может быть общим, когда охватывается вся деятельность проверяемого органа, и специальным, когда проверка осуществляется по специальным вопросам.

К видам государственного контроля относятся:
Президентский контроль над деятельностью федеральных органов исполнительной власти – ему предоставлены контрольные полномочия при формировании Правительства РФ, Совета Безопасности РФ, Администрации Президента РФ, назначении и освобождении высшего военного командования, дипломатических представителей. Контроль осуществляется Президентом через подразделения Администрации Президента, в частности, Главное контрольное управление, и Совет Безопасности, который осуществляет подготовку решений Президента по вопросам обеспечения защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз.

Важную роль в реализации контрольных полномочий Президента играют полномочные представители Президента РФ в федеральных округах. Полномочный представитель Президента в федеральном округе является должностным лицом, представляющим Президента в пределах округа. Основные его задачи: организация в округе работы по реализации основных направлений внутренней и внешней политики государства, определенных Президентом; контроль за их исполнением; обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента РФ; информирование его о ситуации в округе.
Контроль, осуществляемый органами представительной власти (палатами ФС РФ). Помимо собственных контрольных полномочий, они образуют Счетную палату, выступающую органом финансового контроля и подотчетную ФС.
Контроль, осуществляемый органами исполнительной власти.
Судебный контроль – осуществляется Конституционным Судом РФ, судами общей юрисдикции, арбитражными судами.

Другим важнейшим способом обеспечения законности в сфере управления является надзор в виде прокурорского (надзор за исполнением законов и надзор за соблюдением прав человека) и административного (федеральными органами исполнительной власти – Федеральный горный и промышленный надзор России, Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности, Государственный таможенный комитет).

Обжалование действий и решений органов исполнительной власти и должностных лиц как способ соблюдения законности установлен ст. 33 Конституции РФ, согласно которой граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Предусмотрено два порядка – административный и судебный.


3. Административное принуждение. Производство по делам об административных правонарушениях.


Принуждение следует понимать как отрицание воли подвластного и внешнее воздействие на его поведение. По юридическому критерию необходимо отличать легальное (правовое) и нелегальное, не основанное на законе принуждение (насилие). Как средство охраны правопорядка принуждение характеризуется следующими признаками:
Основанием для его применения является неправомерное деяние. Выделяют два типа неправомерных деяний: правонарушения (виновные неправомерные деяния) и объективно-противоправные (не виновные противоправные деяния);
Правовое принуждение применяется только к конкретным субъектам права, которые нарушили юридические нормы;
Осуществляется посредством юрисдикционных, правоприменительных актов;
Применяется на основе права. Юридические нормы регулируют, какие меры, при каких условиях, в каком порядке, кем могут применяться;
Существует государственная монополия на применение принуждения. Государство вправе применять его ко всем субъектам права, негосударственные организации – только к своим членам.

Таким образом, основным признаком административно-правового принуждения является его применение в связи с антиобщественным и противоправным деянием (бездействием) лица. Поэтому административно-правовое принуждение – это особый вид государственного принуждения, состоящий в применении субъектами функциональной исполнительной власти установленных нормами административного права принудительных мер в связи с неправомерными действиями.

В зависимости от оснований и процедурных особенностей выделяют уголовное, административное, дисциплинарное, гражданско-правовое и иные виды принуждения. По способу охраны правопорядка следует различать три вида принуждения: пресечение, восстановлениВ зависимости от оснований и процедурных особенностей выделяют уголовное, административное, дисциплинарное, гражданско-правовое и иные виды принуждения. е, наказание (взыскание).

Пресечение является главным в деятельности органов исполнительной власти и обладает следующими особенностями: с одной стороны, меры пресечения используются как в связи с правонарушениями, так и для прекращения объективно противоправных, невиновных действий, совершаемых лицами невменяемыми, неделиктоспособными, но, с другой стороны, они могут применяться в связи с совершением преступления. Иными словами, круг оснований пресечения более широк, чем у других видов принуждения. Кроме того, при наличии оснований меры административного пресечения могут применяться и по отношению к тем лицам, которые не достигли возраста административной ответственности, к невменяемым, к лицам, обладающим иммунитетом, к военнослужащим, работникам МВД.

Важной особенностью пресечения является также и то, что в отличие от мер наказания, оно может нарушать физическую неприкосновенность граждан. Административные взыскания налагаются специальными индивидуальными актами, меры пресечения во многих случаях применяются непосредственно на основе факта нарушения без издания письменных актов, поскольку необходимость прекращения противоправных действий исключает такую возможность.

Система мер административного пресечения разнообразна. Можно различать общие, специальные и процессуальные меры.

К общим мерам относятся: превентивное задержание, принудительное лечение, административный надзор за лицами, прибывшими из мест лишения свободы, предписание (предостережение), запрещение эксплуатации, приостановление работ и др. меры.

Специальные меры пресечения применяются только к гражданам, они нарушают их физическую неприкосновенность: средства простого физического воздействия, воздействие с помощью технических средств, использование огнестрельного оружия и боевой техники.

Процессуальные меры пресечения отражены в главе 27 Кодекса РФ об административных правонарушениях. В их числе: доставление, привод, личный досмотр, досмотр транспортного средства, изъятие вещей и документов, отстранение от управления транспортным средством, запрещение его эксплуатации, арест товаров, транспортных средств и иных вещей. Целью применения этих мер является обеспечение производства по делам об административных правонарушениях.

При применении всех мер пресечения должны быть соблюдены принципы законности, целесообразности, а также минимизации вреда (использовать такие средства, которые минимально необходимы для предотвращения вредных последствий). Некоторые меры пресечения содержат ограничения своего применения (применение огнестрельного оружия). В любом случае должно соблюдаться необходимое соответствие между избранной мерой принуждения, характером нарушения и требованием правовых норм.

Административно-восстановительные меры как вид принуждения применяются с целью возмещения причиненного ущерба, восстановления прежнего положения вещей. Особенность восстановительных санкций заключается в том, что виновный может исполнить их добровольно. К восстановительным мерам относятся меры материальной ответственности (взыскание ущерба), снос самовольно возведенных строений и сооружений, административное выселение из самовольно занятых жилых помещений, изъятие у организаций незаконно полученного, взыскания финансового характера (недоимки, пени).

Составной частью административного принуждения выступает административная ответственность (наказание), реализуемое в виде применения санкций (взысканий) к нарушителю. Специфическими признаками административной ответственности как особого вида юридической ответственности являются следующие:
Основанием ее возникновения является административное правонарушение, т.е. антиобщественное, виновное, противоправное деяние или бездействие, за которое установлены административные взыскания;
Является карательной ответственностью, т.е. состоит в применении к субъектам административных взысканий;
Субъектами, уполномоченные налагать административные взыскания, являются органы исполнительной власти и должностные лица;
Существует особый порядок привлечения к административной ответственности;
Субъектами административной ответственности могут быть как индивидуальные, так и юридические лица.
Административная ответственность урегулирована нормами административного права, которое содержит перечни составов административных правонарушений и составляет нормативную основу этого вида ответственности.

Таким образом, для наступления административной ответственности следует говорить о наличии трех ее оснований: нормативном (система норм), фактическом (деяние субъекта), процессуальном (акт компетентного субъекта о наложении взыскания).

Нормативную основу административной ответственности составляют федеральные акты и акты субъектов РФ. Ведущую роль среди них играет принятый 20 декабря 2001 года Государственной Думой РФ Кодекс РФ об административных правонарушениях. Кодекс выступает главным источником по ряду причин: он является самым большим кодифицированным актом, регулирующим административную ответственность, регулирует общие вопросы ответственности, обладает большей юридической силой как федеральный нормативный акт. Кроме него вопросы ответственности по административному праву регулируются также Таможенным, Налоговым, Земельным кодексами РФ, рядом федеральных законов. В соответствии с КоАП существуют следующие виды административных наказаний:
Предупреждение, выраженное в официальном порицании физического или юридического лица. Выносится в письменной форме;
Административный штраф, являющийся денежным взысканием в доход государства. Его размер для граждан не может превышать 25 МРОТ, для должностных лиц – 50, для юридических лиц – 1000;
Возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения – их принудительное изъятие и реализация с передачей бывшему собственнику вырученной суммы за вычетом расходов на реализацию. Назначается судьей;
Конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения. Таковой является принудительное безвозмездное обращение в федеральную собственность или собственность субъекта РФ не изъятых из оборота вещей. Назначается судьей.
Лишение специального права - применяется к физическим лицам и устанавливается за грубое или систематическое нарушение порядка пользования этим правом. Срок лишения – от 1-го месяца до 2-х лет. Назначается судьей;
Административный арест - заключается в содержании нарушителя в условиях изоляции от общества, устанавливается лишь в исключительных случаях на срок до 15 суток, а за нарушение режима чрезвычайного положения или режима в зоне проведения контртеррористической операции до 30 суток. Назначается судьей,
Административное выдворение за пределы РФ иностранного гражданина или лица без гражданства - заключается в принудительном и контролируемом перемещении этих граждан через Государственную границу РФ за пределы РФ. Допускается самостоятельный выезд этих лиц в случаях предусмотренных законодательством РФ. Как мера наказания назначается судьей,
Дисквалификация - состоит в лишении физического лица права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров, осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом. Устанавливается на срок от 6 месяцев до 3-х лет. Назначается судьей.

В главе 4 КоАП определяет также общие правила назначения административного наказания. В ней содержатся материально-правовые нормы, устанавливающие принципы наложения взысканий:
Законность. Часть 1 статьи 4.1. гласит, что «административное наказание… назначается в пределах, установленных законом, предусматривающим ответственность за данное административное правонарушение, в соответствии с настоящим Кодексом».
Целесообразность. Его главные проявления: индивидуализация кары и экономия репрессии. Законодатель обязывает правоприменителей при выборе меры воздействия учитывать личность виновного, характер совершенного им правонарушения, его имущественное положение, обстоятельства смягчающие или отягчающие ответственность.
Сложение взысканий, налагаемых за совокупность нарушений. Под совокупностью понимается совершение одним лицом нескольких правонарушений до привлечения к ответственности. Признаками множественности проступков являются следующие: наличие нескольких самостоятельных составов правонарушений, совершение деяний одним лицом, сохранение каждым составом своей юридической значимости на момент рассмотрения дела. Ст. 4.4 часть 1 гласит, что «при совершении лицом двух и более административных правонарушений административное наказание назначается за каждое совершенное административное правонарушение».
Своевременность, оперативность воздействия. Проявлением этого принципа является установление нормами права сроков наложения административных взысканий (срок давности и срок действия наказания). Ст. 4.5 определяет, что административное взыскание не может быть вынесено по истечении 2-х месяцев, а в установленных случаях – 1 года со дня совершения административного правонарушения. При длящемся правонарушении эти сроки исчисляются со дня его обнаружения. Ст. 4.6 устанавливает, что срок, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию, не превышает 1 года со дня исполнения постановления о назначении наказания.

Производство по делам об административных правонарушениях.

Исполнительная власть реализует себя в деятельности по государственному управлению, определяемой нормами материального права. Однако немаловажное значение имеет и то, каким образом реализуется такая деятельность, что представляет собой процесс подготовки, принятия, официального оформления и исполнения юридических решений. Порядок осуществления государственно-управленческой деятельности, совокупность последовательных действий, совершаемых с целью реализации норм административного права, получил название административного процесса.

Распространенное определение административного процесса характеризует его как властную деятельность государственных органов исполнительной власти (государственной администрации), осуществляемую в рамках административно-процессуальной формы и состоящей в решении конкретных юридических дел. От иных юридических процессов административный процесс отличается следующими признаками:
Осуществляется субъектами государственной исполнительной власти;
Властная деятельность государственной администрации направлена на решение в соответствие с законами конкретных дел, порученных ей;
Результатом административной деятельности являются акты государственной администрации;
Регулятором деятельности государственной администрации являются нормы административно-процессуального права;
Административно-процессуальные процедуры предусматривают простой порядок реализации.

Особый вид административной деятельности по разрешению дел определенной категории на основе общих и специальных процессуальных норм составляет производство в рамках административного процесса.

Выделение различных производств происходит не одинаково. Каждое производство связано с определенными институтами административного права. Так, в административно-юрисдикционном процессе большое значение имеет институт административного правонарушения. Соответствующие нормы особенной части КоАП РФ обслуживают данный институт и являются его частью.

Особенностью данного производства является то, что она осуществляется не только органами исполнительной власти, должностными лицами, но и судьями, наделенными правом рассматривать дела об административных правонарушени-ях.

Подведомственность дел об административных правонарушениях представляет собой закрепление в КоАП РФ (гл. 23), иных законодательных актах РФ ее субъектов компетенции по рассмотрению дел об административных правонарушениях между органами и должностными лицами, уполномоченными рассматривать такие дела. В КоАП РФ это нашло закрепление в гл. 23. По полномочиям их можно разделить на две группы: рассматривающих дела об административных правонарушениях и возбуждающих производство (полномочных составлять протокол о правонарушении). Компетенцию по рассмотрению дел, предусмотренных КоАП, Кодекс закрепляет за судьями (мировыми судьями), комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав, федеральными органами исполнительной власти в пределах их полномочий (ст.22.1. п. 1), а по делам, предусмотренных законами субъектов РФ, за мировыми судьями, комиссиями по делам несовершеннолетних, органами исполнительной власти субъектов РФ, административными комиссиями и иными коллегиальными органами, создаваемыми субъектами РФ (ст.22.1. п.2).

Основную роль играют судьи судов общей юрисдикции. Так, судьи рассматривают большинство правонарушений, посягающих на права граждан (гл.5 КоАП), здоровье, общественную нравственность (гл.6), охрану собственности (гл.7) и др. КоАП относит к подсудности судей дела о правонарушениях, влекущих за собой, как правило, административные наказания, которые правомочен назначать только судья. При этом судьями районных судов рассматриваются дела, производство по которым осуществляется в форме административного расследования, а также дела, влекущие административное выдворение за пределы РФ. В остальных случаях – мировыми судьями. Дела об административных правонарушениях, совершенные юридическими лицами, а также индивидуальными предпринимателями, рассматриваются судьями арбитражных судов.

Дела об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними, находятся в компетенции районных (городских), районных в городах комиссий по делам несовершеннолетних (ст.23.2).

В пределах установленной компетенции рассматривать дела о правонарушениях вправе органы внутренних дел (милиция) (ст.23.3). При этом соответствующими полномочиями наделены должностные лица органов внутренних дел: начальники территориальных и линейных управлений (отделов), их заместители, начальники территориальных отделов (отделений) милиции, их заместители, должностные лица ГИБДД.

Собственной компетенцией и полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях наделены органы и учреждения уголовно-исполнительной системы (ст.23.4), налоговые органы (ст.23.5), таможенные органы (ст.23.8) и др.

Система производства по делам об административных правонарушениях складывается из определенных этапов прохождения дела, которые называются стадиями производства. Они различаются задачами, кругом органов и лиц, участвующих в производстве, процессуальными действиями, итоговым процессуальным решением. Каждая стадия может начаться при наличии материального (нарушение правовой нормы) и процессуального (повод) оснований. Главы 28-30 КоАП определяют следующую последовательность стадий: возбуждение дела об административном правонарушении; его рассмотрение; пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях; исполнение постановлений.

Возбуждение дела об административном правонарушении является совокупностью процессуальных действий, направленных на установление факта правонарушения, а также определения подведомственности (подсудности). Если совершение лицом деяния является основанием возбуждения дела, то начало расследованию может быть положено только при наличии повода. Поводом может быть непосредственное обнаружение управомоченным лицом неправомерного деяния, заявления граждан, сообщения представителей общественности, печати и иных средств массовой информации (ст. 28.1). Следует отметить, что КоАП содержит условия, при наличии которых производство по делу об административном правонарушении не может быть начато или должно быть прекращено (ст. 24.5).

Особое значение на данной стадии имеет составление протокола об административном правонарушении (ст.28.2). Протокол – это процессуальный документ, в котором отражаются сведения, связанные с фактом противоправного деяния и личностью нарушителя. В соответствии с КоАП протокол составляется во всех случаях, за исключением тех, когда дело возбуждается прокурором (ст. 28.4), а также в рамках упрощенного производства (ст. 28.6). К достоинствам действующего КоАП РФ, в отличие от прежнего, следует отнести четкое определение круга должностных лиц, правомочных составлять протоколы (ст. 28.3). Они составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, в пределах компетенции соответствующего органа. Протокол об административном правонарушении составляется немедленно после выявления совершения правонарушения. В случаях, требующих дополнительного выяснения обстоятельств дела или данных о нарушителе, протокол составляется в течение двух суток с момента выявления правонарушения (пп. 1,2. Ст. 28.5).

Производство по делу может быть осуществлено и без составления протокола (упрощенный порядок). В этом случае должностное лицо принимает решение о наложении наказания самостоятельно. Обязательным условием при этом является малозначительность правонарушения, показателем которой выступает вид административного наказания (предупреждение, штраф) и его размер (не более 1 МРОТ).

В установленных п.1.ст.28.7. случаях по факту совершения правонарушения проводится административное расследование, представляющее собой совокупность процессуальных действий, необходимых для получения дополнительных сведений и материалов о составе правонарушения. Решение о проведении расследования принимается лицом, уполномоченным составлять протокол об административном правонарушении. Оно оформляется в виде определения, а прокурором – в виде постановления. По общему правилу срок расследования не может превышать один месяц с момента возбуждения дела. Однако в исключительных случаях по письменному ходатайству должностного лица, ведущего расследование перед вышестоящим, срок может быть продлен не более, чем на один месяц (по делам о нарушении таможенных правил – до шести месяцев) (п. 5 ст.28.7). По окончании расследования составляется протокол о правонарушении либо при наличии обстоятельств, указанных в ст. 24.5, выносится постановление о прекращении дела (п.6.ст. 28.7). Протокол (постановление прокурора) направляется судье, в орган, должностному лицу, уполномоченному рассматривать дело, в течение суток с момента своего составления, а по делам, влекущим в качестве меры наказания административный арест – немедленно (пп. 1,2. ст.28.8). Недостатки протокола устраняются в срок не более трех суток со дня поступления (получения) его от органа, рассматривающего дело. Материалы дела возвращаются в течение суток со дня устранения недостатков (п.3 ст. 28.8). Протокол является процессуальным документом, завершающим административное расследование.

Рассмотрение дела об административных правонарушениях как стадия производства – это совокупность процессуальных действий, направленных на проверку и юридическую оценку фактических обстоятельств дела и принятие решения. В структуре этой стадии выделяются подготовительная часть, рассмотрение дела по существу, постановление по делу и его оглашение.

В ходе подготовки к рассмотрению дела об административном правонарушении судья, орган, должностное лицо выясняют свою компетенцию при рассмотрении данного дела, наличие обстоятельств, исключающих возможность рассмотрения дела судьей, членом коллегиального органа, должностным лицом, правильность заполнения протокола и материалов дела, их достаточность для рассмотрения дела по существу, наличие ходатайств и отводов. При наличии обстоятельств, влекущих прекращение дела, выносится постановление о прекращении производства по делу.

По общему правилу дело об административном правонарушении рассматривается в пятнадцатидневный срок со дня получения судьей, органом, должностным лицом, правомочным рассматривать дело, протокола о правонарушении и др. материалов дела (п.1 ст.29.6). В случае поступления ходатайств от участников производства либо в случае необходимости в дополнительном выяснении обстоятельств дела срок рассмотрения может быть продлен судьей, органом, должностным лицом, рассматривающим дело, не более чем на один месяц (п.2.ст.29.6). Дело о правонарушении, влекущее в качестве меры наказания административный арест, рассматривается в день получения протокола об административном правонарушении, а в отношении лица, подвергнутого административному задержанию, - не позднее 48 часов с момента его задержания (п.3. ст.29.6).

Рассмотрение дела по существу означает выяснение обстоятельств, с которыми связываются такие правовые последствия, как привлечение лица к административной ответственности и наложение административного взыскания. Порядок рассмотрения дела устанавливается в ст. 29.7 КоАП РФ, результатом которого является принятие постановления. В зависимости от результата рассмотрения дела и в предусмотренных ст. 29.9 случаях выносятся постановления либо о наложении административного наказания, либо о прекращении производства по делу.

Постановление о наложении административного наказания выносится в случае, если материалами дела доказана виновность лица в совершении административного правонарушения, если нет обстоятельств, исключающих административную ответственность, и отсутствуют основания для освобождения лица от ответственности. Определение меры наказания осуществляется в рамках, установленных нормативным актом, предусматривающим ответственность за совершенное правонарушение, в соответствии с законодательством об административных правонарушениях и с учетом принципа индивидуализации.

Постановление о прекращении производства по делу выносится в случаях, если имеется обстоятельство, исключающее производство; совершенное правонарушение характеризуется малозначительностью и принято решение ограничиться устным замечанием, а также, если установлено, что в правонарушении содержаться признаки преступления. Постановление по делу об административном правонарушении объявляется немедленно по окончании рассмотрения дела; копия его вручается лицу, в отношении которого оно вынесено, а также потерпевшему по его просьбе либо высылается указанным лицам в течение трех дней со дня вынесения указанного постановления.

Стадия пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях включает в себя обжалование постановления и вынесение решения по делу об административном правонарушении.

Обжалование постановления представляет собой совокупность действий, направленных на восстановление нарушенных прав и охраняемых интересов граждан. Объектом обжалования являются не вступившие в законную силу постановления по делам об административных правонарушениях. В зависимости от характера, места совершения и субъекта правонарушения установлена подведомственность. По результатам рассмотрения жалобы выносится решение: вынесенное судьей – в вышестоящий суд; вынесенное коллегиальным органом – в районный суд по месту нахождения этого органа; вынесенное должностным лицом – в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу либо в районный суд по месту рассмотрения дела; вынесенное иным органом, созданным в соответствии с законом субъекта РФ, - в районный суд по месту рассмотрения дела (ст.30.1). КоАП устанавливает срок обжалования постановления: десять суток со дня вручения или получения копии постановления, который может быть восстановлен в случае пропуска судьей или должностным лицом (ст.30.3).

По результатам рассмотрения жалобы выносится одно из решений: об оставлении постановления без изменения; об изменении постановления, если при этом не усиливается наказание или иным образом не ухудшается положение виновного; об отмене постановления и о прекращении производства по делу при малозначительности правонарушения, при наличии обстоятельств, исключающих производство, при недоказанности обстоятельств правонарушения; об отмене постановления и о возвращении дела на новое рассмотрение в случаях нарушения процессуальных норм; об отмене постановления и о направлении дела по подведомственности, если постановление было вынесено неправомочным лицом.

КоАП предусматривается возможность пересмотра решения, вынесенного по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении (ст.30.9). Так, постановление, вынесенное должностным лицом, и (или) решение вышестоящего должностного лица по жалобе на это постановление могут быть обжалованы в суд по месту рассмотрения жалобы, а затем в вышестоящий суд. Постановление коллегиального органа, органа, созданного в соответствии с законом субъекта РФ, и (или) решение судьи по жалобе на это постановление могут быть обжалованы в вышестоящий суд.

Заключительной стадией в производстве по делам об административных правонарушениях является исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях.

Исполнение начинается после вступления постановления в законную силу. КоАП устанавливает следующие периоды вступления постановления в законную силу: 1) после истечения срока, установленного со дня его обжалования (десять суток); 2) после истечения срока, установленного для обжалования решения по жалобе, протесту, если указанное решение не было обжаловано или опротестовано, за исключением случаев, если решением отменяется вынесенное постановление (десять дней, для жалоб на постановления об административном аресте - одни сутки); 3) после вынесения не подлежащего обжалованию решения по жалобе, протесту, за исключением случаев, если решением отменяется вынесенное постановление (ст.31.1).

Реализация предписаний, содержащихся в постановлении, осуществляется в ходе приведения постановления в исполнение (ст.31.4). При наличии обстоятельств, вследствие которых исполнение постановления о назначении наказания в виде ареста, лишения специального права или в виде административного штрафа невозможно в установленные сроки, судья, орган, должностное лицо могут отсрочить исполнение постановления на срок до одного месяца, а уплата штрафа – рассрочена на срок до трех месяцев (ст.31.5). В ряде случаев, предусмотренных ст.31.7 исполнение постановления о назначении административного наказания прекращается. К числу этих случаев относится и истечение срока давности исполнения наказания, определенного в один год со дня вступления постановления в законную силу (п.1. ст.31.9). Течение срока давности, согласно п.2. этой статьи, прерывается, если виновное лицо уклоняется от исполнения постановления о наказании. Срок возобновляется со дня обнаружения данного лица либо его вещей, доходов, на которые может быть обращено взыскание.

Окончание производства по исполнению постановления о назначении наказания означает прекращение исполнительных действий. Производство по исполнению постановления считается законченным, когда исполнение произведено полностью. В этом случае орган, должностное лицо, исполнявшее постановление, возвращает постановление органу или лицу, вынесшему его, с отметкой об исполнении административного наказания (ст.31.10).

В заключении отметим, что характер государственного управления в современных российских условиях меняется. Однако, несмотря на сокращение методов административно-правового регулирования в общественной сфере и развитие гражданско-правовых, договорных отношений, в том числе между исполнительной властью и гражданами, роль административного права в правовой системе РФ остается исключительно важной, поскольку от него зависит эффективность работы государственного аппарата, а значит и возможность реализации гражданами своих прав.

Обновлено 24.03.2012 05:20
 
© 2018 docpol.ru. Все права защищены.
Joomla! — свободное программное обеспечение, распространяемое по лицензии GNU/GPL.